O presidente Joe Biden assinou na sexta-feira uma ordem executiva abrangente que orienta ou incentiva mais de uma dúzia de agências federais a implementar 72 iniciativas destinadas a aumentar a concorrência em diversos setores, desde companhias aéreas e banda larga a medicamentos, agricultura, banca e tecnologia.

A ordem representa uma das tentativas mais abrangentes em décadas de transformar a política da concorrência numa estratégia económica governamental, em vez de uma responsabilidade restrita principalmente a ações antitruste. Instrui as agências executivas a examinarem as restrições no mercado de trabalho, as tarifas de transporte, os mercados hospitalares e farmacêuticos, os serviços de internet, os frigoríficos, a banca e outros setores concentrados, ao mesmo tempo que incentiva os organismos reguladores independentes a tomarem medidas paralelas.

Uma ficha informativa refere que a iniciativa responde a décadas de consolidação e defende que a diminuição da concorrência aumentou os preços, enfraqueceu o poder negocial dos trabalhadores e dificultou a entrada de pequenas empresas em mercados dominados por grandes empresas. Muitas das disposições não são auto-executáveis: as agências têm ainda de elaborar normas, realizar estudos ou instaurar processos de fiscalização com base nas leis existentes.

A política de concorrência vai além das questões antitruste nos tribunais

A proposta parte de uma premissa diferente da abordagem mais restrita dos preços no consumidor que orientou grande parte da política federal de defesa da concorrência durante décadas. A estrutura de Biden identifica explicitamente os trabalhadores, os agricultores, as pequenas empresas, as startups e os consumidores como grupos afetados pela concentração do mercado.

O Procurador-Geral Merrick Garland afirmou num comunicado que o Departamento de Justiça iniciaria imediatamente as colaborações interinstitucionais exigidas pela ordem e continuaria a aplicar rigorosamente as leis federais antitruste. O departamento partilha a autoridade sobre fusões e aquisições e concorrência com a Comissão Federal de Comércio (FTC), cuja nova presidente, Lina Khan, tem defendido uma abordagem mais cética em relação às empresas dominantes.

Esta mudança é já visível na política de fusões e aquisições. O chefe interino da Divisão da Concorrência, Richard Powers, e Khan afirmaram numa declaração que as diretrizes de fusão existentes merecem uma “análise minuciosa” para determinar se são excessivamente permissivas. Uma revisão poderá alterar a forma como as entidades reguladoras analisam a consolidação nos setores da tecnologia, saúde, agricultura e outros.

Trabalhadores, consumidores e viajantes são alvos diretos

Para os trabalhadores, a ordem incentiva a FTC a restringir ou proibir acordos de não concorrência que possam impedir os funcionários de aceitarem empregos em empresas concorrentes. Exige também uma análise mais rigorosa das licenças profissionais e de outras práticas que possam limitar a mobilidade da mão-de-obra. A premissa é que a concorrência existe não só para os consumidores, mas também para os trabalhadores que vendem a sua força de trabalho.

Para os passageiros das companhias aéreas, o governo está a agir imediatamente. O Departamento de Transportes anunciou, a 9 de julho, uma proposta que exigiria que as companhias aéreas reembolsassem as taxas de bagagem de porão quando as malas sofrem atrasos significativos e reembolsassem as taxas de serviços como a seleção antecipada de lugares ou Wi-Fi quando esses serviços não são prestados.

A ordem recomenda também proteções mais rigorosas contra as taxas aéreas excessivas e orienta uma revisão mais ampla da concorrência na aviação comercial. As disposições relativas às companhias aéreas ilustram a estratégia do governo: em vez de esperar por uma grande fusão, está a utilizar a autoridade reguladora específica do sector para alterar os termos em que os sectores concentrados lidam com os consumidores.

Banda larga, tecnologia e direito à reparação ganham destaque

Na área das comunicações, a ordem incentiva a Comissão Federal de Comunicações (FCC) a restaurar as proteções de neutralidade da rede, a exigir divulgações mais claras sobre os preços da banda larga e a limitar certos acordos de exclusividade que podem restringir a escolha do consumidor em edifícios de apartamentos. Estas ações exigiriam procedimentos da FCC, em vez de entrarem em vigor imediatamente.

A ordem também solicita que a FTC aborde as restrições que impedem a reparação independente ou por conta própria dos produtos, uma questão que afeta os agricultores, os proprietários de eletrónica e outros consumidores cujos equipamentos dependem cada vez mais de software e peças proprietárias. A directiva sobre o direito à reparação coloca os mercados de produtos e serviços dentro da agenda de concorrência do governo.

As empresas tecnológicas enfrentam escrutínio em diversas frentes. A ordem incentiva uma maior atenção às aquisições por parte das plataformas dominantes da internet, incluindo transações que envolvam concorrentes emergentes, acumulação de dados e produtos gratuitos cujos efeitos competitivos podem não ser captados pelas análises de preços convencionais. A revisão das directrizes de concentração anunciada pelo Departamento de Justiça e pela Comissão Federal do Comércio (FTC) poderá tornar-se o mecanismo para transformar esta preferência política em normas de fiscalização.

Os setores da saúde e da agricultura recebem instruções específicas

Os medicamentos sujeitos a receita médica, os hospitais e os aparelhos auditivos são alvos importantes no setor da saúde. O governo quer que as agências acelerem a regulamentação que permita a venda de aparelhos auditivos sem receita médica, apoiem os esforços estaduais e tribais para importar medicamentos sujeitos a receita médica a preços mais baixos do Canadá, onde legalmente permitido, e examinem a consolidação hospitalar e as práticas de seguro que possam limitar a concorrência.

A agricultura recebe um tratamento igualmente detalhado. A ordem instrui o Departamento de Agricultura a considerar regras mais rigorosas no âmbito da Lei dos Abatedouros e Mercados de Gado (Packers and Stockyards Act) e outras medidas dirigidas aos mercados de gado, ao processamento de carne e à capacidade dos agricultores para reparar equipamentos. O Departamento de Justiça emitiu um comunicado a apoiar os esforços do USDA para investir na concorrência e expandir a capacidade de processamento de carne.

O gabinete de orçamento da administração descreve a abordagem como intencionalmente intergovernamental. Uma análise do Gabinete de Gestão e Orçamento enumera o envolvimento esperado do Tesouro, da Justiça, da Agricultura, do Comércio, do Trabalho, da Saúde e Serviços Humanos, dos Transportes e de vários organismos reguladores independentes.

A abrangência da ordem é também a sua limitação. Uma ordem executiva não pode reescrever as leis antitruste, garantir que as agências independentes adotam as regras solicitadas ou predeterminar a forma como os tribunais irão decidir. Muitas iniciativas precisam de sobreviver ao processo de regulamentação com consulta pública, a contestações judiciais e a mudanças na liderança das agências.

É provável que os grupos empresariais argumentem que algumas medidas substituem o juízo regulamentar pelos resultados de mercado e podem aumentar os custos ou desincentivar o investimento. Os defensores argumentarão que décadas de consolidação produziram mercados nos quais a escolha nominal do consumidor mascara o poder de negociação limitado e as barreiras à entrada.

A importância imediata é institucional. Biden orientou a burocracia federal para tratar a concorrência como um princípio económico organizador e criou um Conselho de Concorrência da Casa Branca para monitorizar a implementação. Isto faz com que a acção de sexta-feira seja menos uma regulamentação isolada e mais um conjunto de dezenas de futuras disputas sobre a forma como o governo define o poder de mercado e o que está disposto a fazer a esse respeito.

Se as agências implementarem pelo menos uma parte das 72 iniciativas, os americanos poderão sentir os efeitos em locais excecionalmente comuns: contratos de trabalho, recibos de bilhetes de avião, contas de internet, farmácias, reparações de equipamentos agrícolas e as aplicações instaladas nos seus telemóveis. O alcance da ordem garante que a política da concorrência, outrora uma área jurídica pouco conhecida, se tornará uma parte visível do programa económico interno do governo.