O Presidente Joe Biden ordenou ao Departamento do Tesouro que crie um novo programa de segurança nacional que restringirá certos investimentos dos EUA nos sectores de semicondutores avançados, computação quântica e inteligência artificial da China. A ordem executiva declara o estado de emergência nacional devido ao risco de que o capital americano e a expertise que o acompanha possam acelerar o desenvolvimento de tecnologias utilizadas para fins militares, de inteligência, de vigilância e cibernéticos.

A política não proíbe imediatamente categorias amplas de investimento dos EUA na China. Em vez disso, orienta o Departamento do Tesouro a elaborar regulamentos definindo quais as transações que serão proibidas e quais as que exigirão notificação. Esta distinção é fundamental: o governo descreve o programa como uma medida de segurança nacional direccionada, e não como uma restrição geral ao investimento transfronteiriço.

Três setores tecnológicos estão no centro do pedido

A ordem identifica três categorias para o programa futuro: semicondutores e microelectrónica, tecnologias de informação quântica e inteligência artificial. Estes são os mesmos campos que Washington considera cada vez mais como infraestrutura estratégica, uma vez que os avanços no poder computacional, nos sensores, na criptografia e na aprendizagem automática podem migrar rapidamente dos mercados comerciais para os sistemas militares.

Um comunicado do emitido no mesmo dia refere que a República Popular da China, incluindo Hong Kong e Macau, é o país de preocupação designado. O Tesouro está a considerar proibições para investimentos relacionados com tecnologias especialmente sensíveis, ao mesmo tempo que exige a notificação para outras transações abrangidas que possam contribuir para riscos para a segurança nacional.

A estrutura jurídica baseia-se em leis como a Lei dos Poderes Económicos de Emergência Internacional e a Lei de Emergências Nacionais. Numa carta formal aos líderes do Congresso, Biden afirmou que certos investimentos no estrangeiro podem agravar o que descreveu como uma ameaça invulgar e extraordinária à segurança nacional, resultante dos avanços em tecnologias sensíveis nos países de interesse.

O objetivo não é apenas o dinheiro, mas os benefícios que acompanham o investimento

A justificação do governo vai para além do montante de capital fornecido a uma empresa estrangeira. A ordem executiva identifica especificamente a assistência de gestão, as redes de investimento e de talento, o acesso aos mercados, o maior prestígio e o acesso a financiamento adicional como benefícios que frequentemente acompanham o investimento americano. Neste sentido, o programa visa regular o ecossistema em torno do capital de risco, private equity, joint ventures e outras formas de expansão empresarial — e não simplesmente a transferência de dólares.

Esta abordagem complementa os controlos de exportação existentes, que limitam a venda de chips avançados e de equipamentos para o fabrico de semicondutores à China. No primeiro aniversário da Lei dos Chips e da Ciência (Chips and Science Act), o Departamento do Comércio informou ter recebido mais de 460 manifestações de interesse de empresas de 42 estados, procurando apoio para o fabrico nacional de semicondutores. O governo está, portanto, a adoptar duas estratégias em simultâneo: expandir a capacidade de produção avançada no país e, ao mesmo tempo, limitar o fluxo de capital e de conhecimento técnico para determinadas actividades tecnológicas chinesas.

A publicação do Decreto Executivo 14105 no Diário Oficial Federal sublinha que a medida é mais restrita do que uma separação económica completa. Afirma que o investimento aberto continua a ser um pilar da política económica dos EUA e reconhece os benefícios dos fluxos de capitais transfronteiriços para a competitividade e a produtividade. As novas restrições visam ser aplicadas nos casos em que o governo considere que estes benefícios entram em conflito com a segurança nacional.

A regulamentação determinará o verdadeiro ónus de conformidade

Os detalhes práticos mais importantes ainda não estão definidos. O aviso prévio do Departamento do Tesouro solicita comentários públicos sobre a forma de definir as pessoas abrangidas, as transações abrangidas e os limites técnicos que separam a atividade proibida da atividade reportável. Também levanta questões sobre exceções para títulos negociados publicamente, investimentos em sociedades limitadas e transações em que o investidor americano tem pouca capacidade de prestar apoio operacional.

Esta incerteza significa que as empresas tecnológicas, os fundos de capital de risco e as empresas multinacionais terão de estudar atentamente a regulamentação. Uma análise jurídica da Debevoise & Plimpton observa que a própria ordem não impõe imediatamente as restrições finais às transações; em vez disso, inicia um processo regulamentar que pode afetar as aquisições de ações, a dívida convertível, os investimentos greenfield e as empresas conjuntas, dependendo das definições finais do Tesouro.

A administração também enfrenta um problema de calibração. As cadeias de abastecimento de semicondutores são globais, a investigação em IA circula entre empresas e universidades, e as tecnologias quânticas podem ter utilizações tanto civis como de segurança nacional. Regras muito restritivas podem ser facilmente contornadas; regras demasiado amplas podem desencorajar o investimento comercial legítimo e criar incentivos para que as empresas reorganizem as suas transações fora da jurisdição dos EUA.

A ordem alarga a fronteira tecnológica entre Washington e Pequim

A China criticou os controlos tecnológicos dos EUA como tentativas de conter o seu desenvolvimento, e a nova estrutura de investimento irá provavelmente tornar-se outro ponto de fricção. A disputa vai agora além das tarifas e das licenças de exportação, abrangendo também a própria circulação de capitais. Uma notícia da Associated Press desta semana descreveu Pequim a avaliar as novas restrições, mesmo com as autoridades chinesas a sinalizarem vontade de continuar as discussões económicas com a Secretária do Comércio dos EUA, Gina Raimondo.

A importância da política reside no precedente. Washington há muito que examina as aquisições estrangeiras de empresas americanas sensíveis através do Comité de Investimento Estrangeiro nos Estados Unidos. A nova iniciativa cria o inverso: um mecanismo para analisar o que os investidores americanos fazem no estrangeiro quando o seu dinheiro, conhecimento ou redes de contactos podem apoiar tecnologias que o governo considera ameaças estratégicas.

Muito dependerá das definições do Departamento do Tesouro e da eventual aplicação das normas. Para já, a mensagem para os setores da tecnologia e do investimento é clara. Os chips avançados, os sistemas quânticos e certas formas de inteligência artificial já não estão a ser tratados como categorias comerciais comuns na política de investimento EUA-China. Estão a tornar-se parte de um perímetro formal de segurança nacional, cujos limites serão definidos pela regulamentação que começa com a ordem desta semana.